Que sont les fameuses lettres de plafond tant attendues par les responsables de la Commission des finances ? Qu’est-ce qu’une « réimpression » ? Et à quoi correspond le PLF ? On vous explique les termes, souvent méconnus, utilisés lors de l’élaboration du budget 2025 de l’État.
Le « Lolf », le texte fondamental
Lolf signifie « loi organique relative aux lois de finances ». Ce texte du 1er août 2001, modifié pour la dernière fois en 2021 et parfois appelé « Constitution financière de l’État », établit les règles à suivre pour faire un budget (présentation, structure, calendrier, procédures à suivre, etc.).
Projet de loi de finances (PLF)
Il s’agit du projet de budget de l’État lui-même : chaque année, à l’automne, le gouvernement soumet au Parlement un projet de loi qui fixe le cadre des recettes et des dépenses pour l’année à venir. Il est ensuite discuté – et éventuellement amendé – par les députés et les sénateurs.
La loi doit être votée au plus tard le 31 décembre. Une fois voté, le PLF devient la « loi de finances » de l’année suivante.
Conférences budgétaires et lettres de plafond
Pour arriver à un PLF, tout commence par des conférences budgétaires, qui ont « traditionnellement » lieu « en avril ou mai », selon le ministère de l’Economie et des Finances. C’est à ce moment-là que les ministères présentent leurs demandes à Bercy. Parfois, le Premier ministre doit arbitrer.
Ces décisions sont matérialisées dans des « lettres plafonds », qui fixent le montant maximal alloué à chaque ministère pour l’année à venir. Ensuite, dans la limite des enveloppes globales fixées par ces lettres, les dépenses sont réparties de manière plus détaillée.
Le « tiré à part »
Ce rapport, normalement publié et transmis avant le 15 juillet au Parlement, résume le montant des dépenses allouées par mission et les orientations générales du budget. C’est le document qui a été promis, pour la fin de la semaine, ce mercredi à Bercy aux représentants de la commission des finances de l’Assemblée.
Loi de finances rectificative (LFR)
Si la réalité budgétaire (dépenses, recettes, croissance, etc.) s’avère différente de ce qui était prévu dans la loi de finances, un LFR peut modifier le budget en cours d’année. Ce fut le cas par exemple au moment de la pandémie de Covid-19.
Missions et programmes
A chaque poste de dépenses publiques correspond un ensemble de missions et de programmes. Une mission regroupe plusieurs programmes relatifs à un même sujet. Au sein d’une même mission, des programmes peuvent relever de différents ministères.
Par exemple, dans le budget 2024, la mission « recherche et enseignement supérieur » a regroupé plusieurs programmes : le programme « recherche scientifique et technologique pluridisciplinaire » dépend du ministère de l’Enseignement supérieur ; « recherche spatiale » dépend du ministère de l’Économie ; la recherche « dans les domaines de l’énergie, du développement durable et de la mobilité » dépend du ministère de la Transition énergétique.
Chaque programme est ensuite subdivisé en « actions ». Le financement des bibliothèques et celui des musées sont donc des actions distinctes.
Autorisation d’engagement et crédit de paiement
En pratique, le budget définit, pour chaque action, et donc chaque programme et mission, des limites maximales de dépenses sur une année. Une dépense décidée au cours d’une année N peut s’étaler sur plusieurs années N, N+1, N+2, etc. Les « autorisations d’engagement » désignent les dépenses maximales « qui peuvent être engagées », c’est-à-dire qui peuvent être affectées, au cours d’une année pour une action déterminée. Elles correspondent en quelque sorte à la signature d’un bon de commande.
Ensuite, pour régler effectivement la facture, l’État doit respecter le cadre des « crédits de paiement », qui détermine pour chaque année le montant à débourser par programme. Si une dépense est prévue pour une seule année, l’« autorisation d’engagement » est égale au « crédit de paiement ». Ainsi, pour un contrat de 100 000 euros prévu sur deux ans, le budget doit prévoir 100 000 euros d’autorisations d’engagement la première année, lors de la signature de la dépense, ainsi que 50 000 euros de crédits de paiement pour chacune des années, lorsque les transferts ont effectivement lieu.
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