La Haye pourrait bientôt entrer en conflit ouvert avec Bruxelles sur le sujet le plus explosif de l’agenda politique : l’immigration.
Les Pays-Bas ont un nouveau gouvernement et avec lui de nouvelles idées.
Dick Schoof, un indépendant de 67 ans, a pris les rênes de gouvernementsoutenu par une coalition de quatre partis : le PVV (extrême droite et nationaliste), le VVD (conservateur et libéral), le BBB (populiste et pro-agriculteur) et le NSC (centre-droit), un nouveau venu.
En raison du poids dominant du PVV dans cette alliance inattendue, leur programme commun met fortement l’accent sur la migration, un sujet brûlant qui a provoqué l’effondrement du gouvernement précédent et dominé le cycle électoral de l’année dernière.
L’accord prévoit un ensemble complet de mesures visant à réduire les flux migratoires, qui, selon les parties, « exercent une pression » sur le logement, les soins de santé, l’éducation, les ressources financières et la cohésion sociale. Ces mesures comprennent notamment des procédures d’admission plus strictes, le renversement de la charge de la preuve pour réduire le nombre de décisions positives, l’expulsion, « même forcée », des personnes sans titre de séjour valable, et le retour immédiat des migrants en situation irrégulière appréhendés aux frontières belges et allemandes.
Ensuite, sur un point crucial, le programme se lit comme suit : « Une clause d’exemption à la politique européenne d’asile et de migration sera soumise à la Commission européenne dans les plus brefs délais. »
Cette demande ambitieuse, qui n’a pas encore été présentée officiellement, a rapidement attiré l’attention de Bruxelles, puisqu’il est apparu la semaine même que les États membres ont donné leur approbation finale au nouveau pacte sur l’immigration et l’asile, une révision globale qui prévoit des règles collectives et prévisibles pour gérer l’arrivée des demandeurs d’asile.
Les négociations sur cette réforme ont duré près de quatre ans et concluent une gestion politique épuisante qui remonte à la crise migratoire de 2015-2016. La nouvelle selon laquelle les Pays-Bas, membre fondateur de l’Union et pays à l’économie prospère, voulaient se retirer des lois passées et futures a été accueillie avec consternation – et un profond scepticisme.
Après tout, les clauses d’exemption dans l’UE sont rares et peuvent être comptées sur les doigts d’une main.
Le Danemark en a deux : pour la zone euro et pour l’Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ). L’Irlande en a également deux : pour l’ELSJ et l’Espace Schengen, en raison de sa frontière commune avec le Royaume-Uni. Quant à la Pologne, elle n’en a qu’une : celle de la Charte des droits fondamentaux, qui ne concerne que son application pratique.
La Haye est désormais en lice pour la sixième clause.
À l’intérieur et à l’extérieur
L’UE est avant tout un système de règles communes qui doivent être appliquées de manière uniforme pour être efficaces et, en cas de conflit, prévaloir sur les normes nationales. Dans le cas contraire, le marché unique se désintégrerait et se transformerait en un labyrinthe impossible de normes arbitraires.
C’est pourquoi les clauses d’exemption sont extraordinaires : leur existence défie la logique sous-jacente de l’Union et crée une faille permanente dans le corpus juridique commun. Elles sont intrinsèquement politiques parce qu’elles répondent à un intérêt très sensible – ou à un grief intense – soulevé par un pays qui, s’il était ignoré, empêcherait la réalisation d’un objectif politique plus large.
Le Danemark a demandé pour la première fois des dérogations pour la zone euro, les affaires intérieures et la politique de sécurité et de défense commune après que les électeurs danois ont rejeté le traité de Maastricht en 1992. (La clause de défense a été supprimé après le déclenchement de la guerre en Ukraine par la Russie).
La possibilité de se retirer de l’accord a été étendue lorsque le traité d’Amsterdam de 1997 a proposé de donner aux institutions européennes le pouvoir de légiférer dans les domaines couverts par l’ASFJ, tels que l’immigration, la justice, la sécurité et les droits fondamentaux. Jusqu’alors, l’ASFJ était fermement entre les mains des gouvernements, sans intervention de la Commission européenne.
L’Irlande a demandé le même traitement et les deux pays ont obtenu un protocole les exemptant de toute décision adoptée dans le cadre de l’ASFJ. Ces protocoles ont été ajoutés au traité d’Amsterdam et restent en vigueur aujourd’hui. La clause irlandaise est toutefois flexible et permet à Dublin d’adhérer ou non aux règles migratoires au cas par cas.
La Pologne a ensuite emboîté le pas. Dans la perspective du traité de Lisbonne de 2007, qui a donné à la Charte des droits fondamentaux toute sa force juridique, le pays a demandé une dérogation à son application judiciaire, craignant que le caractère libéral de la Charte n’entre en conflit avec les valeurs familiales conservatrices. Un protocole a alors été rédigé pour limiter son application en Pologne. (La portée réelle de cette clause a depuis été contestée.)
Les Pays-Bas pourraient-ils obtenir un accord similaire sur l’immigration et l’asile ?
Pour Elise Muir, directrice de l’Institut de droit européen de la KU Leuven, « La réponse est simple : un État membre ne peut pas se retirer de la législation de l’UE une fois qu’elle a été adoptée. L’appartenance à l’UE implique un engagement à respecter ses lois. »
Les exceptions existantes, a noté Mme Muir, ont été établies lorsque de nouveaux pays ont adhéré ou lorsque les traités ont été révisés, « mais il est peu probable que cela se produise à l’heure actuelle et cela nécessite l’approbation unanime de tous les États. »
Une autre solution, a-t-elle ajouté, serait de proposer une clause de retrait lors de la négociation d’un projet de loi. Mais le nouveau pacte est établi et il n’y a aucune raison de rouvrir la révision tant attendue.
Mark Klassen, professeur de droit des migrations à l’Université de Leyde, n’est pas non plus convaincu par l’argument néerlandais et souligne que les Pays-Bas sont « pleinement lié par l’acquis en matière d’asile, tant dans sa forme actuelle qu’après les réformes du Pacte sur les migrations ».
Le pacte, qui prévoit d’élargir la sélection des nouveaux demandeurs, d’accélérer les procédures d’examen, de redistribuer les demandeurs d’asile et de créer une réserve financière commune, a été instauré pour garantir une véritable solidarité au sein de l’Union, ce dont les pays du Sud se plaignaient. En d’autres termes, il s’agit de garantir que Tout le monde porte le fardeau du défi transfrontalier.
« Il ne serait pas conforme à la réforme que les Pays-Bas puissent négocier une dérogation, ce qui est aussi l’une des principales raisons pour lesquelles il est impensable d’obtenir une telle dérogation », a déclaré M. Klassen.
Le professeur estime que l’exécutif néerlandais est bien conscient des faibles chances d’obtenir un soutien unanime en faveur d’une clause de retrait, qui, si cela était accordéCela pousserait probablement les demandeurs d’asile à quitter les Pays-Bas vers les pays voisins, et il soupçonne qu’il y a une autre raison derrière cette décision audacieuse : la propagande électorale.
« Je crois fermement que notre nouveau gouvernement sait et comprend qu’il n’existe aucune procédure permettant d’obtenir une clause de non-participation en la demandant à la Commission. »a déclaré M. Klassen. « Cela restera une promesse vide pour les électeurs du parti de coalition d’extrême droite. »
Dans une déclaration à Euronews, la Commission européenne a refusé de commenter les plateformes politiques et a souligné le fait que lors du vote final sur le pacte le 14 mai, les Pays-Bas vote en faveur de tous les textes législatifs mis sur la table.
« Les traités ne contiennent pas de règles (sous forme de protocole) régissant une clause d’exemption pour les Pays-Bas dans ce domaine (affaires intérieures) »a déclaré un porte-parole de la Commission.
« Une fois adoptée, la législation de l’UE est contraignante pour tous les États membres concernés et, après son entrée en vigueur, elle est applicable conformément aux dispositions spécifiques contenues dans chaque acte juridique. Les instruments du pacte seront contraignants pour les Pays-Bas. »